前言
中华人民共和国国家标准
风景名胜区总体规划标准
Standard for scenic and historic area general planning
GB／T 50298-2018
主编部门：中华人民共和国住房和城乡建设部
批准部门：中华人民共和国住房和城乡建设部
施行日期：2 0 1 9 年 3 月 1 日
中华人民共和国住房和城乡建设部公告
2018年 第201号
住房城乡建设部关于发布国家标准《风景名胜区总体规划标准》的公告
现批准《风景名胜区总体规划标准》为国家标准，编号为GB／T 50298-2018，自2019年3月1日起实施。原国家标准《风景名胜区规划规范》GB 50298-1999同时废止。
本标准在住房城乡建设部门户网站(www.mohurd.gov.cn)公开，并由住房城乡建设部标准定额研究所组织中国建筑工业出版社出版发行。
中华人民共和国住房和城乡建设部
2018年9月11日
前言
根据住房和城乡建设部《关于印发<2009年工程建设标准规范制订、修订计划>的通知》(建标[2009]88号)的要求，标准编制组经广泛调查研究，认真总结实践经验，参考有关国际标准和国外先进标准，并在广泛征求意见的基础上，编制了本标准。
本标准的主要技术内容是：1总则；2术语；3基本规定；4保护培育规划；5游赏规划；6设施规划；7居民社会调控与经济发展引导规划；8土地利用协调规划；9分期发展规划。
本次修订的主要内容是：1.对章节结构进行了调整；2.适用范围明确为风景区总体规划；3.增加了与风景区总体规划有关的术语；4.原来的一般规定修改为基本规定并调整了相关内容；5.保护分区由原分类、分级划定方式调整为分级划定方式；6.增加了游览解说系统和综合防灾避险规划；7.与城乡用地分类和土地利用分类相衔接，调整了风景区用地类别。
本标准由住房和城乡建设部负责管理，由中国城市规划设计研究院负责具体技术内容的解释。执行过程中如有意见或建议，请寄送中国城市规划设计研究院(地址：北京市车公庄西路5号；邮政编码：100044)。
本标准主编单位：中国城市规划设计研究院
本标准参编单位：中国城市建设研究院有限公司
四川省城乡规划设计研究院
江西省城乡规划设计研究总院
住房和城乡建设部城乡规划管理中心
本标准主要起草人员：贾建中 邓武功 李金路 黄东仆 周建国 唐进群 曹金清 王斌 王玉洁 李振鹏 于涵 陈萍 郭倩 黄鹤 朱琼 何旭 安超 王笑时 宋梁 马莉
本标准主要审查人员：王静霞 王磐岩 周日良 王早生 曹礼昆 徐波 严国泰 宋峰 张晓鸣 王泰阶 周雄 魏民
1总则
1 总则
1.0.1 为有效保护风景名胜资源，全面发挥风景名胜区(以下简称风景区)的功能和作用，服务美丽中国建设和风景区可持续发展，提高风景区的规划、管理水平和规范化程度，制定本标准。
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1．0．1 本次修订将《风景名胜区规划规范》更名为《风景名胜区总体规划标准》，原因如下：①按照住房城乡建设部工程建设标准体制改革的要求，除全文强制性工程建设标准称为“××规范”外，其余国家国标准皆使用“××标准”一词；②根据《风景名胜区条例》“第十二条 风景名胜区规划分为总体规划和详细规划”，需要分别对应指导两个规划层次的标准，其中《风景名胜区详细规划标准》已编制，将《风景名胜区规划规范》更名为《风景名胜区总体规划标准》则有利于区分两个标准的内容，有利于形成层次明确的技术标准支撑体系；③《风景名胜区规划规范》规定的内容主要是用于指导风景区总体规划的编制，其内容不会因更名产生歧义和重大调整。
中国风景区源于古代的名山大川和邑郊游憩地，在中国文化与自然之间长期而深刻的双向建构中日渐成熟。历经数千年的不断发展，荟萃了自然之美和人文之胜，成为壮丽山河的典型代表和民族精神的象征，具有鲜明的中国历史与传统文化特色，是中华民族人与自然精神往来的理想场所，是人与自然和谐发展的典范之区，是人类文化瑰宝，是深刻体现十九大报告中关于文化自信、民族复兴、文明互鉴的“活态”载体。自20世纪50年代以来，中国风景区规划建设管理积累了大量的新的经验和教训。特别是1982年，国务院审定公布第一批国家重点风景区以来，随着中国经济社会快速发展，人民需求不断提升，促进了风景区的飞速发展。当前，中国风景区面积已超过国土总面积的2％，风景区在保护自然文化遗产、改善城乡人居环境、维护国家生态安全、弘扬中华民族文化、激发大众爱国热情、丰富群众文化生活等方面发挥了巨大作用。为实现风景区可持续发展，永久为人民提供优良的精神文化产品，必须提高风景区总体规划编制水平和规范化程度，把风景区的规划建设和保护管理的相关决策纳入科学化、规范化、社会化轨道，修订国家标准《风景名胜区规划规范》已成为当代重要的社会需求。
编制本标准所涉及并依据的法规有“七法一条例”。其中，国家法律有：文物、土地、环保、森林、海洋、城乡、房地产等七项，国务院公布的条例有：《风景名胜区条例》一项。
编制本标准的目的，一是以保护风景区优秀的自然和文化资源为前提，在总结中国风景区发展和规划建设管理经验的基础上，吸取国内外先进经验，提出优化风景区功能、设施和用地布局等要求，确保风景区的功能和作用能够全面地发挥，从而提高风景区总体规划编制的水平。二是在风景区规划范围的有限境域里，统一规划内容范畴与深度、技术规定与标准、用词含义与统计口径、规划成果要求等，提高规划的规范化水平。三是适应生态文明、美丽中国建设以及风景区可持续发展需要，利用技术规定与要求提高风景区的管理水平。最终提高风景区总体规划的科学性、适用性和先进性，实现风景、文化、生态、社会和经济五个方面的统筹协调和整体效益。
1.0.2 本标准适用于我国风景区的总体规划。
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1．0．2 本标准的适用范围是我国法定的国家级和省级风景区总体规划。由地方政府设立但未纳入国家法定体系的市(县)级风景区总体规划宜参照执行。其他与风景区的资源和功能基本一致的保护地总体规划可参照执行，包括森林公园、地质公园、水利风景区、城市湿地公园及尚未正式审定批准的风景旅游地等。
1.0.3 风景区总体规划必须坚持生态文明和绿色发展理念，符合我国国情，符合风景区的功能定位和发展实际，因地制宜地突出风景区特性，并应遵循下列原则：
1 科学指导，综合部署。应树立和践行绿水青山就是金山银山理念，依据现状资源特征、环境条件、历史情况、文化特点以及国民经济和社会发展趋势，统筹兼顾，综合安排。
2 保护优先，完整传承。应优先保护风景名胜资源及其所依存的自然生态本底和历史文脉，保护原有景观特征和地方特色，维护自然生态系统良性循环，加强科学研究和科普教育，促进景观培育与提升，完整传承风景区资源和价值。
3 彰显价值，永续利用。应充分发挥风景资源的综合价值和潜力，提升风景游览主体职能，配置必要的旅游服务设施，改善风景区管理能力，促使风景区良性发展和永续利用。
4 多元统筹，协调发展。应合理权衡风景环境、社会、经济三方面的综合效益，统筹风景区自身健全发展与社会需求之间关系，创造风景优美、社会文明、生态环境良好、景观形象和游赏魅力独特、设施方便、人与自然和谐的壮丽国土空间。
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1．0．3 本条文是编制风景区总体规划必须遵循的基本原则。
风景区总体规划必须符合我国国情。当代中国正在为建设生态文明而努力，正在为建设富强民主文明和谐美丽的现代化强国、实现中华民族的伟大复兴而奋斗，正在为建设美丽中国而践行绿水青山就是金山银山的新理念，正在推进“四个自信”的建立与发展。当代中国也还处于大力转型发展的阶段，需要满足人民群众对美好生活的追求，提供更优美的环境、更丰富的精神文化生活。当代中国也更加的开放，国家交流更加频繁，文化上更加自信。这些都是风景区总体规划的决定性因素。
风景区总体规划必须符合风景区定位与发展实际。中国风景区山水优美、历史深厚、文物丰盛，独具中华民族特色，是为全国人民乃至世界人民提供游憩体验的重要区域，是展示中国壮美国土、传统文化和国际形象的重要窗口。同时，风景区内包含了较多的城镇、乡村、人口，与经济社会发展密切相关。这些都是风景区总体规划须认真考虑、统筹协调的关键因素。
风景区总体规划是驾驭整个风景区保护、利用、建设和管理的基本依据和手段，是在一定空间和时间范围内对各种规划要素的系统分析和统筹安排，这种综合与协调职能，涉及所在地的资源、环境、历史、文化、经济社会发展现状与趋势等广泛领域，这就需要深入调查研究，把握主要矛盾，充分考虑风景、文化、生态、社会和经济五方面的综合效益，因地制宜地突出本风景区的特性。
1.0.4 风景区总体规划应与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划等规划相互协调，并应指导下层次规划。
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1．0．4 中国风景区用地规模差异很大，面积跨度由不足10平方公里至上万平方公里，风景区具有地域空间的多样性和资源类型的复杂性，因而，常与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划等总体层面的规划密切相关，甚至交错穿插或相互覆盖，这就需要在时间、空间和内容上相互关照、调整，使之协调互补发展，并有利于风景区资源和环境的保护。在定性方面主要是资源保护和利用的多重性所引发的课题；在定量方面主要是用地规模、人口规模、开发利用强度所带来的矛盾；在定质方面主要是相关设施等级标准在配置上的众多因素；在经营管理上主要是责、权、利相关的土地管理权限或管理体制等难题；在政策与法规上主要是接点部位的诸多问题。上述协调因素，在不同的规划工作中有不同的重点和表现形式，而常见和有效的因素是在用地分区中相互协调。对于分区规划、详细规划等下层次规划则应符合风景区总体规划的要求。
具体来说，风景区总体规划应协调和城市、生态环境、世界遗产、水资源、林地和自然保护区、文物、历史文化名城名镇名村、宗教活动场所、旅游等方面的规定与要求，处理好与各专业规划的关系，并分别落实到风景区总体规划的各项规划内容中。风景区总体规划应与城市总体规划协调风景区的范围、外围保护地带范围、城市开发边界、城市空间管制等方面内容；应保护世界遗产，协调与世界遗产保护规划的关系；应保护文物古迹及其环境，协调与文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划的关系；应保护环境和生物多样性，协调与生态环境保护分区与保护要求的关系；应保护水资源及其环境，协调与水资源规划的关系；应保护林地，协调与自然保护区总体规划的关系；应保护宗教活动场所及其环境，协调宗教活动场所的相关规定；应协调与旅游发展总体规划及相关旅游活动的关系，提升旅游服务与发展水平。
1.0.5 风景区总体规划除应符合本标准外，尚应符合国家现行有关标准的规定。
2术语
2 术语
2.0.1 风景名胜区 scenic and historic area
具有观赏、文化或科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域；是由中央和地方政府设立和管理的自然和文化遗产保护区域。简称风景区。
2.0.2 风景名胜区总体规划 scenic and historic area general planning
为保护培育、合理利用和经营管理好风景区，发挥其综合功能作用、促进风景区科学发展所进行的统筹部署和具体安排。经相应的人民政府审查批准后的风景区总体规划，是统一管理风景区的基本依据，具有法定效力，必须严格执行。
2.0.3 风景名胜资源 scenic and historic resources
能引起审美与欣赏活动，可作为风景游览对象和风景开发利用的事物与因素的总称。是构成风景环境的基本要素，是风景区产生环境效益、社会效益、经济效益的载体。也称风景资源、景观资源、风景旅游资源，简称景源。
2.0.4 景物 scenery
具有独立欣赏价值的风景素材的个体，是风景区构景的基本单元。
2.0.5 景观 landscape
可引起视觉感受的某种景象，或一定区域内具有特征的景象。
2.0.6 景点 scenic spot
由若干相互关联的景物构成、具有相对独立性和完整性，并具有审美特征的基本境域单位。
2.0.7 景群 scenery group
由若干相关景点构成的景点群落或群体。
2.0.8 景区 scenery area
在风景区总体规划中，根据景源类型、景观特征或游赏需求划分的一定范围，包含有较多的景物和景点或若干景群，形成相对独立分区特征的空间区域。
2.0，9 风景线 scenery line
由一连串相关景点构成的线性风景形态或系列。也称景线。
2.0.10 游览线 tourism route
为游人安排的游览欣赏风景的路线。也称游线。
2.0.11 典型景观 typical scenery
最能代表风景区景观特征和价值的风景名胜资源。
2.0.12 功能分区 function zone
在风景区总体规划中，根据主要功能的管理需求划分出一定的属性空间和用地范围，形成相对独立功能特征的分区。
2.0.13 游人容量 tourist capacity
在保持景观稳定性，保障游人游赏质量和舒适安全，以及合理利用资源的限度内，单位时间、一定规划单元内所允许容纳的游人数量。是限制某时、某地游人过量集聚的警戒值。也称游客容量。
2.0.14 居民容量 residents capacity
在保持生态平衡与环境优美、依靠当地资源和维护风景区正常运转的前提下，一定地域范围内允许分布的常住居民数量。是限制某个地区过量发展生产或聚居人口的特殊警戒值。
2.0.15 核心景区 core scenery area
风景区内生态价值最高、生态环境最敏感，最需要严格保护的区域。
2.0.16 游览解说系统 interpretation system
在风景区内建立的由解说信息及信息传播方式通过合理配置、有机组合形成的游览解说体系。
2.0.17 旅游服务设施 tourism facilities
风景区内因旅行、游览、餐饮、住宿、购物、娱乐、文化、休养及其他服务需要而设置的各项设施的统称。简称旅游设施。
2.0.18 旅游服务基地 tourism service base
旅游服务设施集中布置形成的不同规模和等级的设施区点。
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2．0．1～2．0．18 术语是标准的重要组成部分。
风景区总体规划工作的术语，不仅有其自身特点，还涉及自然科学、社会科学和工程技术的定性、定量与规律性内容，其相互间的分化、交叉、综合、协调的难点不少。本章内容是对标准所涉及的基本词汇给予统一用词、统一含义，或将使用成熟的词汇纳入、肯定，以利于对本标准内容的正确理解和使用。
例如，20世纪70年代中期以来，有关风景区的称呼逐渐增多，比较多见的有：自然风景区、旅游风景区、名胜风景区、山水风景区、城市风景区、近郊风景区、风景区、风景游览区、风景旅游区、风景保护区、风景控制区等等，大都是在“风景”前后加一词而构成复合词，用其表达某种更具体、更特定的含义。其中，1985年和2006年国务院在有关条例中规定了“风景名胜区”的特有含义。经分析，为满足和适应风景区发展态势对技术法规的需求，“风景名胜区”一词仍具有言简意赅的优点，有较好的历史延续性和较强的发展适应性，既可以理解为其他复合词的通称或简称，又保留了相关复合词的特定含义及其实际应用范围；反之，诸多复合词均难以替代“风景名胜区”的意义。因此，本标准仍采用风景名胜区一词，简称风景区，对其含义给予统一规定。
又如，随着旅行游览活动的发展和人均资源紧缺矛盾的增长，风景区的容量已成为重要课题，而描述有关容纳人口数量的术语有环境容量、旅游容量、游人容量、容人量、居民容量等等。经分析，对风景区的生态和容量影响较大的是外来游人数量和当地常住居民数量，因而，本标准肯定了游人容量、居民容量两条术语，并对其词解和相关内容作了统一规定。
再如，因经济社会发展、学科交叉、国际交流和责、权、利关系调整等因素，对同一事物和现象的描述常会出现多种用语，20世纪70年代中期以来对自然和人文风景资源的词汇相继有：风景资源、风景名胜资源、景观资源、景源、自然风景资源、历史人文资源、观光旅游资源、旅游资源等。经分析，本词汇的使用频率很高，为减少规划者的负担，本标准肯定了“风景名胜资源”和“景源”的含义。
此外，本标准中包含了功能分区、保护分区、核心景区、景区、生态分区等内容。其相互关系如下：功能分区中的特别保存区纳入一级保护区；风景游览区可纳入一级或二级保护区；风景恢复区一般纳入二级保护区；发展控制区和旅游服务区与三级保护区基本对应；核心景区包含在一级保护区内，核心景区中的特别保存区可纳入生态红线；生态分区中的Ⅰ类区应包含于特别保存区内，可纳入生态红线。
为便于规划图纸中对规划范围内不同类别用地的标注，特规定了风景区土地利用表中各类、各项用地的名称和代号，以利于计算和统计。
2.0.19 防灾工程苗蹦苞 disaster prevention facilities
为预防、抵御灾害而修建，具有确定防护标准和防护范围的工程设施。
2.0.20 应急避难设施 emergency refuge facilities
应急救援和抢险避难必需的医疗卫生、生活保障、交通、供水、能源电力、通信等设施，以及提供安全避难、救援和指挥的场所。
3基本规定
3．1风景名胜资源评价
3.1 风景名胜资源评价
3.1.1 风景名胜资源评价应包括：景源分类筛选、景源等级评价、评价指标与分级标准、综合价值评价、评价结论等内容。
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3．1．1 风景名胜资源可以视为一种潜在风景，当它在一定的赏景条件中，给人以景感享受才成为现实风景。景源评价就是寻觅、探察、领悟、赏析、判别、筛选、研讨各类景源的潜力，并给予有效、可靠、简便、恰当的评估。因而，景源评价实质上从景源调查阶段即已开始，边调查边筛选边补充，景源评分与分级则进入正式文字图表汇总处理阶段，综合价值评价则是对风景区总体价值特征的评判，评价结论则是最后概括提炼阶段。景源评价既需按步骤逐渐深入，同时又有相互衔接、甚至相互穿插。
3.1.2 风景名胜资源评价原则应符合下列规定：
1 必须在真实资料的基础上，将现场踏勘与资料分析相结合，实事求是地进行。
2 应采取景源等级评价和综合价值评价相结合的方法，综合确定风景区的价值与特征。
3 景源等级评价应采取定性概括与定量分析相结合的方法。
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3．1．2 本条对景源评价作了三项原则性规定：
首先，评价者是景源评价的主体，评价主体既有明显的认识、理解、感受的个性差异，也有相似的社会、功能、需求的共性规律。为从共性规律中探求标准，从个性差异中提取特点，均衡而适当地反映相关人群的风景意识，所以要求评价者必须在兼顾现场体察感受和相关资料分析的基础上进行评价，把主客观评价结合起来，防止只注重现场踏勘或资料分析的片面性而影响评价效果。
其二，景源等级评价主要是从单个景源出发进行评价，不易从整体上把握风景区的价值与特征；综合价值评价则相反，对风景区的价值和特征进行了概括总结。宏观和微观两个角度的评价互相补充校核，才能准确认识风景区。
其三，景源评价主要有两种方法。一是经验性概括，它具有整体思维的观念，适合于综合性很强的学科，带有模糊性的特征，它有利于总体把握景源评价特征，却也容易流于深奥莫测，难以传达和普及推广；二是定量性概括，具有微观分析的精神，它脱胎于自然学科，带有明确性的特征，它有利于评价认识的深化及其普及，却也易含机械性的偏颇。显然，在景源评价中引入和渗透定量性概括是必要的，但也不可忽视风景本质及其整体性特征而生硬搬用，防止对风景规律的误解与扭曲，防止因量化分析和加权不当而产生片面性。其实，两种概括都是思维运动中的一个级别，经常是互补互促螺旋推进的。因此，规定景源评价方法应采取定性概括与定量分析相结合的办法。虽然定量分析目前尚有许多难点，但不少技术成果已说明两者结合的必要性与可行性。在具体操作中，应重点把握景源的价值与特色。
3.1.3 风景名胜资源应进行分类筛选，提出景源分类数量统计表，其分类应符合表3.1.3的规定。
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3．1．3 为了做好景源调查和筛选，就需要一种应用性景源分类。景源分类既应遵循科学分类的通用原则，又应遵循风景学科分类或相关学科分类的专门原则，适应基础资料可以共用和通用与互用的社会需求。景源分类的具体原则是：①性状分类原则，强调区分景源的性质和状态；②指标控制原则，特征指标一致的景源，可以归为同一类型；③包容性原则，即类型之间有较明显的排他性，少数情况有从属关系；④约定俗成原则，社会和学术界或相关学科已成习俗的类型，虽不尽合理而又不失原则尚可以意会的则保留其类型。
这里所列的景源分类有三层结构，即大类、中类、小类。其中，大类按习俗分为自然和人文两类；中类基本上属景源的种类层，分为8个中类，在同一中类内部，或其自然属性相对一致，同在一个自然单元中，或其功能属性大致相同，同是一个人工建设单元和人类活动方式及活动结果；小类基本上属景源的形态层，是景源调查和分类的具体对象，分为78个小类。当然，还可以进一步划分出数以百计的子类。
表3.1.3 风景名胜资源分类
3.1.4 应以景源分类调查与筛选为基础，选择适当的评价指标对景点进行等级评价；根据风景区资源特点对景群进行等级评价；提出级别数量统计表。对独特或濒危景源，宜单独评价。
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3．1．4 作为评价对象，景源系统的构成是多层次的，每层次含有不同的景物成分和构景规律，不同层次不同类别的景源之间，难以简单的相互类比。关于景源的层次，至少可以分成三层，各层举例如图2所示。图2 景源层次示意
从景源层次中可以看出，如果任选不同层次的景源放在一起评价，将会产生难以评说或令人啼笑皆非的效果。基于这类不成功的规划实践，本标准规定应在同层次或同类型的景源之间进行评价。
在省域、市域的风景区体系规划和总体规划阶段，通常在景源结构层选择评价对象。在省域、市域的风景区体系规划中，应对风景区域、风景区、景区作出等级评价，应对重要景点作出等级评价。在风景区总体规划中应对景点作出等级评价，可对景物作出等级评价，可根据景源内在联系对景群、景线作出等级评价，可根据需要进行名景评价。
名景一般是综合性景观，如各地的“八景”、“十景”。名景也是一种概括性的提炼，它可依托于具体景点如西湖的“苏堤春晓”，也可依托于整体景观环境如峨眉山的“金顶祥光”。名景评价用于概括风景区突出的景源特色，可不进行等级评价。
在详细规划阶段，因规划范围大小不一，可在结构层、种类层和形态层中选择评价对象。需补充完善风景总体规划阶段的景源评价时，应对景点或景物作出等级评价。
在景点规划阶段，通常在种类层和形态层中选择评价对象。
例如：“桂林山水甲天下，桂林山水在漓江，漓江山水在兴坪”就包含着不同规划阶段，对桂林风景区域、漓江风景区、兴坪景区等不同景源单元评价结果的一种概括性说法。再如：“泰山天下雄”、“黄山天下奇”、“华山天下险”、“峨眉天下秀”、“青城天下幽”等是对相同景源单元的景观特征概括。又如：“天下第一山”、“天下第一泉”等就是对某种景源种类和形态的等级概括。这些都是程度不等地反映着对不同层次景源评价的概括性说法。3．1．5 作为评价标准，这是一个更为复杂的层次系统，内含庞杂的评价因素和评价指标，如果没有一定的层次和秩序以及相应的使用方法，是难以同景源系统层次相对类比的。这里，至少可以分成四个层级，各层举例如表3．1．5。
上述评价指标中，目前使用频率较高和引用较多的是综合评价层的4个指标与项目评价层的18个指标，因子评价层的40多个指标也常被部分选用，指数评价层的数以百计的指标尚处在分解提取筛选之中，其中有部分指标被广泛用于某种景物评价之中。因此，本标准仅提出前三层次的指标，以供评分需要和根据实际情况有选择地使用。
在景源评价时，评价指标的具体选择及其权重分析，是依据评价对象的特征和评价目标的需求而确定的。
在对风景区或景区评价时，经常使用综合评价层的4个指标，其中，景源价值当是首要指标，其重要度的量化值——权重系数必然会高。有时，仅有综合评价结果尚不足以表达参评风景区或景区的特征及其差异，这就需要依据评价目标的需求，在景源价值、环境水平、利用条件、规模范围等四个指标中选择其中某个项目评价层指标作为补充评价指标。例如，为反映自然山水特征与差异时，可以选择欣赏价值；为强调文物胜迹特征与差异时，可以选择文化价值；为突出规模效益特征与差异时，可以补充容量指标。
在对景点或景群评价时，经常在项目评价层的18个指标中选择使用。这时若仍用综合评价层的4个指标，就会显得过分概略或粗糙，虽有可能评出级差，但难以反映其特征，不利于评价结果的描述和表达。景点评价在风景区总体规划中应用最多，评价指标的选择及其权重分析的可行性方案也较多，重要的是针对评价目标来选择能反映其特征的相关指标。
在对景物评价时，经常在因子评价层的40多个指标中选择使用。由于评价目标和景物特征的差异较大，实际中选择和使用的指标相对于40多个而言仅占较少数量，因人因物而异的灵活性也就较大。
3.1.5 景源评价应对所选评价指标进行权重分析，评价指标的选择应符合表3.1.5的规定，并应符合下列规定：
1 对风景区或部分较大景区评价时，宜选用综合评价层指标。
2 对景点或景群评价时，宜选用项目评价层指标。
3 对景物评价时，宜选用因子评价层指标。
表3.1.5 风景名胜资源评价指标层次
3.1.6 风景名胜资源分级标准，应符合下列规定：
1 景源评价分级应分为五级：特级、一级、二级、三级、四级。
2 景源等级应根据景源特征，及其不同层次的评价指标分值和吸引力范围确定。
3 特级景源应具有珍贵、独特、世界遗产价值和意义，有世界奇迹般的吸引力。
4 一级景源应具有名贵、罕见、国家级保护价值和国家代表性作用，在国内外著名和有国际吸引力。
5 二级景源应具有重要、特殊、省级保护价值和地方代表性作用，在省内外闻名和有省际吸引力。
6 三级景源应具有一定价值和游线辅助作用，有市县级保护价值和相关地区的吸引力。
7 四级景源应具有一般价值和构景作用，有本风景区或当地的吸引力。
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3．1．6 景源评价中所涉及的自然美虽然是客观存在的，而认识它的能力则是人类历史发展的结果，因而自然美的主观观念总是相对的，这就使得景源评价难以有一个绝对的衡量标准和尺度。所以景源评价标准只能是相对和各有特点的。
就国土而言，景源评价可以为有计划地保护和管理景源，制定全国或省、市风景旅游发展计划提供依据；就一个风景区而言，景源评价是分类分级、选点区划、确定性质功能规模、制定规划设计方案的基础。这就需要对景源评价结果有一个相对统一的等级划分标准。
本条所列的景源等级划分标准，主要根据景源价值和构景作用及其吸引力范围来确定。其中，一、二、三级景源标准可以与国家多项法规衔接或相互协调，四级景源可以适应风景区的结构与布局需要，特级景源可以适应国际习惯及世界遗产保护需求。因而，把景源划分为五级有着广泛的适应性、可比性和统一性。
3.1.7 综合价值评价应包括景观、文化、生态和科学等主要方面，应进行横向比较和分析，阐述风景区的综合价值特点、优势，明确价值的载体与分布空间，确定风景区综合价值的典型性和代表性。
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3．1．7 综合价值评价是对风景区整体价值进行评价的一种方式，其参考了世界遗产价值的评价方法，具有风景区的特点，可以在景源等级评价的基础上进行综合价值评价。具体方法是：在宏观层面，针对风景区的景观、文化、生态与科学等四个方面分别进行综合性评价，归纳出其中最具典型性和代表性的价值特点与主要优势，提炼风景区最突出的价值特征，明确其载体与空间分布。同时，国家级风景区总体规划需要在全国或全世界尺度进行同类资源的优势比较，省级风景区总体规划需要在全省或全国尺度进行同类资源的优势比较。
国家级风景区的典型性和代表性评价应在以下四个方面具有世界或全国性优势：①奇特的自然景观或天然美景；②能够反映中华文明进程、文化特征或完美体现人与自然和谐相处的人文景观资源；③独特的生态系统，或高度丰富的生物多样性，或珍稀、濒危物种的栖息地；④能够反映地质过程、生物演化过程的例证，或特殊的地质地貌景观和古生物遗迹。省级风景区的典型性和代表性评价应在以上四个方面具有区域性优势。
3.1.8 风景名胜资源评价结论应由评价分析、特征概括、价值评定等三部分组成。评价分析应表明主要评价指标的特征、横向比较分析或结果分析；特征概括应表明景源的类型特征、典型性和代表性特征、综合特征等；价值评定应表明景源的综合价值级别。
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3．1．8 景源评价分析是在景源等级划分的基础上进行的结果性分析，既可以显示中选的主要评价指标在评价中的作用与结果，显示景源的分项优势、劣势、潜力状态，也可以反向检验评价指标选择及其权重分析的准确度。在分析中如果发现有漏项或不符合实际的权重现象，应该随机调整、补充，甚至重新评分与分级。
景源特征概括是在景源的级别、数量、类型等排列的基础上，提取各类各级景源的个性特征，进而概括出整个风景区景源的若干项典型景观特征和综合特征。这些特征是风景区定性、发展对策、规划布局的重要依据。
价值评定是对风景区突出价值的概括性提炼，是对风景区的总体认知。价值级别分为世界级、国家级和地方级。
3．2范围、性质与功能分区
3.2 范围、性质与功能分区
3.2.1 确定风景区范围及其外围保护地带，应符合下列基本原则：
1 应确保景源特征与生态环境的完整性。
2 应保持历史文化与社会发展的连续性。
3 应满足地域单元的相对独立性。
4 应有利于保护、利用、管理的必要性与可行性。
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3．2．1 确定风景区范围是风景区总体规划的重要内容，并时常成为难题。其主要原因是人均资源渐趋紧缺、资源利用具有多重性、所涉及的责权利关系须协调等因素在起作用。
由于规划确定的风景区范围，就是风景区管理机构的管辖范围，所以确定范围的几项原则就显得相当重要。其中，对景源特征、景源价值、生态环境等应保障其完整性，不得因划界不当而有损害；对于一些历史悠久和社会因素丰富的风景区范围划定，应维护其历史特征，保持其社会发展的延续性，使历史文化遗产及其环境得以保存，并能永续利用；在对待地域单元矛盾时，应强调其相对独立性，不论是自然区、人文区、行政区、线状区等何种地域单元形式，在范围划定中均应考虑其相对独立性及其带来的主要状态关系；在对待风景区保护、利用、管理的必要性时，应分析所在地的环境因素对景源保护的需求、经济条件对开发利用的影响、社会背景对风景区管理的要求，综合考虑风景区与其社会辐射范围的供需关系，提出风景区保护、利用、管理的必要范围。
在确定风景区范围时，有时会与既有行政区划发生矛盾，特别是一些原始性较强的山水景观又常处在既有行政区划的边缘或数个行政区划的交接部位，为了有效保护、合理利用、科学管理这些景源，可以不受既有行政区划的限制，在适当的行政主管支持和相关部门协同下，或适当调整行政区划，或适当协调责权利关系，探讨一种既合理又可行的风景区范围。在提出的方案中，要防止因“人-地”分家损害居民权益。
3.2.2 风景区范围及其外围保护地带界限划定必须符合下列规定：
1 应有明确的地形标志物为依托，既能在地形图上标出，又能在现场立桩标界。
2 地形图上的标界范围，应是风景区面积的计量依据。
3 规划阶段的所有面积计量，均应以同精度地形图的投影面积为准。
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3．2．2 规划中的风景区范围和具体边界，必须有明确的标志物为依托，防止随意划界而导致现场无法立桩标界的行为。风景区的标界范围，是风景区规划建设管理中各种面积计量的基本依据，也是风景区总体规划水平及其可比性的基础，因而，强调面积计量的统一性和严肃性是十分必要的。
3.2.3 风景区的性质，应依据风景区的典型景观特征、游览欣赏特点、资源类型，以及发展对策与功能选择确定。
3.2.4 风景区的性质应明确表述风景特征、主要功能、风景区级别等三方面内容，可表述风景区类型，定性用词应突出重点、准确精练。
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3．2．3、3．2．4 确定风景区性质是规划阶段的重要原则性问题之一，由于它涉及若干重大原则的论证，因此有时会成为各方关注和争议的焦点。
风景区性质表达方式虽然多样，但包含着特征、功能、级别三项基本内容，必要时可增加类型作为风景区性质表述内容。为了表达风景区的景观特征，不仅需要从景源评价结论中提取，还要考虑景源同其他资源间的关系，要参照现状分析中关于风景区发展优势和区位因素的论证；为了表达风景区的功能和级别特征，还将涉及风景区发展的社会经济技术条件及其在相关范围、相关领域的战略地位，结合风景区的发展动力、发展对策和规划指导思想，拟定风景区的级别定位和功能选择；为了表达风景区的类型特征，参照现行行业标准《风景名胜区分类标准》CJJ／T 121，根据景源价值、特征及其保护管理要求确定。因此，风景区性质的确定，应依据典型景观特征及其游览特点，依据风景区的优势、矛盾和发展对策，依据规划原则和功能选择。
表述风景区性质的基本文字应该重点突出、准确精练。当争议论点较多时，可辅以重要观点的分期论述，并列于后。其中：景观的典型特征常分成若干个层次表达，最精练的一层仅用一句或若干词组：风景区的主要功能则常从下述七个方面演绎出本风景区的具体功能形式，它们是保护培育、文化传承、审美与认知、教育启智、科学研究、旅游休闲、经济与生产等；关于风景区的级别，已正式列入两级名单者其级别已肯定，而当规划者认定其有新意义者，也常称谓具有“某级”意义的“原级”风景区。对于尚未定级的风景区，规划者常称谓具有国家级、或省级、或市县级意义的风景区。
3.2.5 功能分区规划应包括：明确具体对象与功能特征，划定功能区范围，确定管理原则和措施。功能分区应划分为特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区、旅游服务区等，并应符合下列规定：
1 风景区内景观和生态价值突出，需要重点保护、涵养、维护的对象与地区，应划出一定的范围与空间作为特别保存区。
2 风景区的景物、景点、景群、景区等风景游赏对象集中的地区，应划出一定的范围与空间作为风景游览区。
3 风景区内需要重点恢复、修复、培育、抚育的对象与地区，应划出一定的范围与空间作为风景恢复区。
4 乡村和城镇建设集中分布的地区，宜划出一定的范围与空间作为发展控制区。
5 旅游服务设施集中的地区，宜划出一定的范围与空间作为旅游服务区。
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3．2．5 功能区划分是依据风景区资源对象的种类及其属性特征，并按土地利用方式来划分出相应类别的功能区。在同一个类型的功能区内，其保护利用原则和措施应基本一致，便于识别和管理，便于和其他规划分区相衔接。
本条规定的五种功能区及保护利用原则、措施，可以覆盖风景区范围内的各种土地利用方式，同国内外相关的功能区划分方法易于互接，因而具有很强的包容性和适用性。
功能区中特别保存区是应避免人为干扰的区域，可纳入生态红线。风景游览区是主要开展游览欣赏活动的区域，也是开展必要的景观建设的区域。风景恢复区是具有当代特征和中国特色的规划分区，现状景源较少但生态环境较好的区域应划入风景恢复区，它具有较多的恢复、修复、培育功能与特点，体现了资源的数量有限性和潜力无限性的双重特点，是协调人与自然关系的有效方法。发展控制区主要包含法定城乡规划划定的城镇开发范围边界和乡村集中建设区域。旅游服务区是指旅游服务设施集中的区域，可不含分散设置、设施较少的服务部；旅游服务区以满足规划期内风景区旅游发展需要为主，不得将“旅游地产”等作为旅游设施纳入旅游服务区；旅游服务区可结合城、镇、村设置，也可单独设置。
3．3容量与人口
3.3 容量与人口
3.3.1 风景区游人容量应根据该地区的生态允许标准、功能技术标准、游览心理等因素进行计算以及采取多种方法校核后综合确定，并应符合下列规定：
1 游憩用地生态容量应符合表3.3.1-1的规定。
表3.3.1-1 游憩用地生态容量
注：表内指标适用于可游览区域。
2 游人容量应由一次性游人容量、日游人容量、年游人容量三个层次表示。
1)一次性游人容量(亦称瞬时容量)，单位应以“人／次”表示；
2)日游人容量，单位应以“人次／日”表示；
3)年游人容量，单位应以“人次／年”表示。
3 游人容量的计算方法宜分别采用线路法、面积法、卡口法、综合平衡法，并将计算结果填入表3.3.1-2。
表3.3.1-2 游人容量计算一览表
4 游人容量计算宜采用下列指标：
1)线路法：以每个游人所占平均游览道路面积计，宜为5m2／人～10m2／人。
2)面积法：以每个游人所占平均游览面积计。其中：
主景景点宜为50m2／人～100m2／人(景点面积)；
一般景点宜为100m2／人～400m2／人(景点面积)；
浴场海域宜为10m2／人～20m2／人(海拔0～-2m以内水面)；
浴场沙滩宜为5m2／人～10m2／人(海拔0～＋2m以内沙滩)。
3)卡口法：实测卡口处单位时间内通过的合理游人量，单位以“人次／单位时间”表示。
5 游人容量计算结果应以当地的淡水供水、用地、相关设施及生态环境质量等条件进行校核与综合平衡，确定合理的游人容量。
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3．3．1 游人容量的确定应坚持以供定需的原则。在影响游人容量的因素中，生态允许标准是对景物及其占地而言，游览心理是指游人对景物的景感反应，功能技术标准是游人欣赏风景时所处的具体设施条件，因而，影响容量的因素，实际上可以广泛涉及风景构成的三类基本要素，这种庞杂的变量群系，使游人容量永远处在一种可变值和动态发展之中。在实际应用时，通常是计算理论、经济知识和专家判断力相结合，提出概略性指标和数据。
本条所列游憩用地的概略生态容量，是综合相关调研成果和经济数据而来，幅度较大，供某种用地或局部游人容量时使用。
本条所列线路法指标是以每人所占平均游览道路面积计算，有利于在不同宽度的游路中使用。
在面积法计算中，可有三种算法：①以整个风景区面积计算，这样虽有简化的优点，适用于风景区域或战略性规划，而在风景区总体规划中就显得过于概略；②以风景区内“可游面积”计算，这样虽适合于总体规划中使用，然而“可游面积”难以恰如其分地界定，与总体规划中的各种专项规划也难以衔接；③以景点面积计算，适用于各个规划层次，同各专项规划口径一致，其他适应性也较强。同时，还可以衡量一个风景区中景点疏密状况和风景区划界的合理程度。当然，对景点面积以外的范围，也可以用更加概略的指标匡算其容量，以补充某些风景区中仅以景点面积计算的不足。
在海滨浴场计算中，海拔＋2m以上的沙滩，常因缺乏潮水涨落冲刷而不宜使用，或因海滨花园带和海滨防护绿地建设而改变使用性质，故不计入沙滩面积；海拔-2m以外的海域面积，常规游泳者不宜到达或很少到达，故不计入浴场海域面积；在-2m以外的海域水面，可以划出水上活动范围。
在用当地的淡水、用地、相关设施及生态环境质量等条件对游人容量进行校核时，应区分出可以供游人、服务人口、当地居民使用的上述前三项条件的数量差异。即三类人口对淡水、用地、相关设施的需求方式和数量不同，应分别估算和分别校核。
3.3.2 风景区和重要景区的极限游人容量应满足生态安全、游览安全、设施承载能力、管理能力的极限要求，日极限游人容量不得大于日游人容量2.5倍，瞬时极限游人容量应根据高峰日高峰时段的统计数据进行测算。
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3．3．2 测算极限游人容量是为了指导游人量高峰日及其高峰时段的游人管理。日极限游人容量不得大于日游人容量的2．5倍是根据我国不同类型的成熟风景区的现状游人承载量来测算的。瞬时极限游人容量应基于近5年～10年的统计数据进行测算，以便于根据实际情况实施游人量预警、暂停或停止游人进入等管控措施。
3.3.3 风景区总人口容量应包括外来游人、服务人口、当地居民三类人口容量，并应符合下列规定：
1 当风景区的居住人口密度超过50人/km2时，宜测定用地的居民容量。
2 当风景区的居住人口密度超过100人／km2时，必须测定用地的居民容量。
3 居民容量应根据淡水、用地、相关设施、生态环境等重要要素的容量分析确定。
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3．3．3 本条对风景区总人口容量作了界定。对待风景区居民人口有三种倾向，一是认为风景区不应有居民人口问题，二是避而不谈风景区的居民人口问题，三是正视并积极探讨风景区的居民人口问题。
截至2009年187个国家级风景区的居民人口平均密度为122人／km2，同期我国30个省、市、自治区人口平均密度为138／km2。这组数据说明，对风景区的居民人口必须给予正视。风景区的总人口及其容量应包括外来游人、服务人口和当地居民三类人口。
按照本条规定，我国大多数的风景区都应该测定其范围内的居民容量。
在测定风景区居民容量的要素容量分析中，应首先分析生态环境的限制条件；再分别估算出可以供居民使用的淡水、用地、相关设施等要素的数量，并预测居民对三者的需求方式与数量；然后对两列数字进行对应分析估算，可以得知当地的淡水、用地、相关设施、生态环境所允许容纳的居民数量。一般在上述指标中取最小指标作为当地的居民容量。一定范围内的居民容量是一个可变值。在一定的社会经济科技发展条件下，淡水资源与调配、土壤肥力与用地条件、相关设施与生产力的变化、生态环境的变化，均可以影响当地的居民容量。
3.3.4 风景区人口规模的预测应符合下列规定：
1 人口规模应包括外来游人、服务人口、当地居民三类人口。
2 一定用地范围内的人口规模不应大于其总人口容量。
3 服务人口应包括直接服务人口和日常活动在风景区内的间接服务人口。
4 居民人口应包括当地常住居民人口。
3.3.5 风景区内部的人口分布应符合下列原则：
1 应根据游赏需求、生境条件、设施配置等因素对各类人口进行相应的分区分期控制。
2 应有合理的疏密聚散变化。
3 应有利于生态环境保护，有利于管理与效益。
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3．3．4、3．3．5 关于风景区人口规模。首先，风景区总体规划应正视人口问题，应对人口发展规模及其分布进行预测，并提出相应的限制性规定。其次，风景区总体规划的人口发展规模应包括游人、服务、居民三类人口，其中当地常住居民人口中同时也是职工人口的，不能重复计算，并均不能大于其相应的人口容量。最后，凡符合本标准第3．3．3条规定的地区，其居民人口发展规模的预测和规划深度，不应低于风景区所在地域的人口规划深度。
风景区内部的人口分布，应有疏密聚散变化，既要防止因人口过多或不适当集聚而不利于生态与环境，也要防止因人口过少或不适当分散而不利于管理与效益。影响游人容量的四项因素对游人和服务人口的分布关系密切。影响居民容量的四项因素也决定着居民的分布规律。然而风景园林师要运用规划构思和手法以及适宜的处理方式主动地调控这种分布，使三类人口各得其所，使风景区内无序发展的居民得到有效控制，居民社会得到合理引导，使风景资源得到充分的展示和利用，使主题意境情趣等精神文化含义适当发挥，使风景区成为人与自然和谐发展的典范之区。
'>《风景名胜区总体规划标准[附条文说明]》GB/T 50298-2018 本标准用词说明
本标准用词说明
1 为便于在执行本标准条文时区别对待，对要求严格程度不同的用词说明如下：
1)表示很严格，非这样做不可的：
正面词采用“必须”，反面词采用“严禁”；
2)表示严格，在正常情况下均应这样做的：
正面词采用“应”，反面词采用“不应”或“不得”；
3)表示允许稍有选择，在条件许可时首先应这样做的：
正面词采用“宜”，反面词采用“不宜”；
4)表示有选择，在一定条件下可以这样做的，采用“可”。
2 条文中指明应按其他有关标准执行的写法为：“应符合……的规定”或“应按……执行”。
引用标准名录
引用标准名录
1 《环境空气质量标准》GB 3095
2 《声环境质量标准》GB 3096
3 《海水水质标准》GB 3097
4 《地表水环境质量标准》GB 3838
5 《生活饮用水卫生标准》GB 5749
6 《游泳场所卫生标准》GB 9667
7 《电离辐射防护与辐射源安全基本标准》GB 18871
